美国的制造业回流政策在每轮政策刺激的初期均能取得一定成效，但所面临的国内市场需求不足、国际竞争压力增大、产业人才和技术短缺、环境和社会成本增加等制约因素也日益凸显，从而制约了这些政策获得进一步的效果

从占总用电量比例来看，2022年全美工业部门用电占比为25.8%，甚至低于2013年制造业回流政策密集出台前的26.5%，更远低于主要新兴经济体的工业部门用电占比

(资料图片仅供参考)

即便刺激政策出台14年之久，美国工业部门在总体用电中也远未重新上升到主导地位

作为制造业回流重点产业的原生金属产业、汽车产业、其他运输设备产业、机械产业，年复合增长率均低于或远低于GDP年复合增长率

2023年初，美国不仅工业用电量在同比下降，总用电量也在同比下降，这表明美国的制造业回流远未达到预期效果

文 | 王杰锋

现代制造业是一个国家或地区经济发展的基石。它在提供充足就业岗位、增加国民收入、促进贸易平衡等方面发挥着重要作用，对于推动科技创新、培育新兴产业、提升国家安全和国际影响力更是具有无可替代的功能，因此是一个国家综合实力和竞争力的重要体现。

上世纪后半叶经济全球化时代开启之后，不少发达国家的产业资本集团为了降低成本和提高效率，将大量制造业转移到发展中国家并因此攫取了高额利润。但是，制造业的大规模外流也导致这些国家出现制造业空心化、就业减少、技术落后、供应链缺少弹性等问题。

随着全球政治经济格局发生变化和新冠疫情暴发，一些发达国家开始重新调整自己的制造业战略。它们寻求通过贸易、税收、投资、技术、能源等多种措施来将海外的制造业部分或全部迁回本土或“友邻”地区，以提升自身的经济韧性和安全保障，解决制造业空心化问题，促进经济增长和就业，提升国家竞争力。

在所有寻求制造业回流的发达国家中，美国是最为焦虑、最不遗余力的一个。从奥巴马政府到拜登政府，近几届美国政府都将“重振制造业”作为美国再工业化战略的重要组成和经济政策的重点，采取的措施包括提高进口商品关税、提供本土产品税收优惠和补贴、加强知识产权保护、投资基础设施和技术创新、推动清洁能源和新能源汽车等战略性产业发展等，期望以此重新提振美国的工业水平、减少巨额贸易逆差、适应新一轮产业革命，最终达到增强美国国家安全和竞争力的目的。

位于美国得克萨斯州奥斯汀的苹果公司材料回收实验室（2023年3月16日摄） 徐剑梅摄/本刊

制造业回流政策的三个阶段

美国“制造业回流”战略有其深厚的政策传统和历史根源。

1791年美国首任财政部长汉密尔顿就在向国会提交的《关于制造业问题的报告》中强调应高度重视制造业发展，并提出“工业立国”思想。此后美国曾多次进行过产业政策调整和转型升级，积极适应技术变革和市场变化，曾经为美国发展成为世界强国奠定坚实的产业基础。

在这些政策的指引和扶持下，19世纪末到20世纪初，美国从农业社会转变为工业社会，在以重工业为主导的第二次工业革命中成为全球工业强国。20世纪中期到后期，美国从工业社会转变为服务社会，在以轻工业为主导的第三次工业革命中成为全球服务强国。20世纪末到21世纪初，美国从服务社会转变为信息社会，在以信息技术为主导的第四次工业革命中率先成为全球创新强国。

在这些历史阶段中，美国都通过制定和实施相应的政策和法规，促进了产业结构的优化和升级，保持了经济的增长和国际竞争力的提升。

进入21世纪之后，美国的产业发展遭遇了前所未有的挑战：全球化持续推进、科技快速发展，加速了全球产业链重组分工的深化，带动了新一轮技术革命和产业革命的全面爆发，在传统制造转变为智能制造、绿色制造、柔性制造等新型制造模式的大趋势下，美国制造业尤其是在新能源、信息通信、人工智能、生物技术等新兴技术领域，不仅面临传统发达国家的激烈竞争，更面临着新兴经济体的强烈冲击。20多年来，美国大量制造业企业和就业岗位持续流失，制造业占美国经济的比重不断下降。

在这样的背景下，美国政府重新审视制造业在经济发展中的作用和地位，并提出以制造业回流为主要抓手的再工业化战略目标，希望通过推动产业回流来修复和提升美国制造业的竞争力。

根据近几届美国政府不同的政策侧重点和特征，大致可以将美国制造业回流政策分为三个阶段：

奥巴马政府时期：实行以振兴传统制造业、发展新兴产业和支持科技创新为主要内容的再工业化政策。

金融危机爆发后，奥巴马政府为了尽快摆脱经济衰退和高失业率的困境，将制造业作为经济复苏和就业增长的关键领域，出台了《美国复苏和再投资法案》（2009）、《美国创新战略》（2009）、《重振美国制造业框架》（2009）、《先进制造业伙伴计划》（2011）、《先进制造业国家战略计划》（2012）、《制造业创新中心网络发展规划》（2013）、《振兴美国先进制造业2.0版》（2014）、《国家人工智能研究和发展战略规划》（2016）等一系列法律法规和行动计划，旨在通过增加公共投入、提供税收优惠、建立创新中心、培养人才等方式，重点推动传统制造业如汽车、钢铁等的转型升级，发展清洁能源、生物医药等新兴产业。

特朗普政府时期：实行以保护本土产业、减少对外依赖和强化贸易谈判为主要内容的贸易保护主义政策。

特朗普在竞选期间提出了“让美国再次伟大”的口号，上台后他将重振制造业作为实现经济民族主义和重商主义的重要手段，出台了《买美国货、雇美国人》（2017）、《制造业就业主动性计划》（2017）、《美国机器智能国家战略》（2017）、《工业能力报告》（2018）、《工业基础和供应链弹性报告》（2018）、《美国先进制造业领导者战略》（2018）、“美国制造周”等一系列政策和措施，旨在通过提高关税、限制进口、退出或修改多边贸易协定、加强知识产权保护等方式来提高竞争壁垒，保护本土制造业尤其是能源、汽车、钢铁、半导体等产业免受外国冲击，减少对外部供应链的依赖，增加国内生产和就业，并试图通过强硬的贸易谈判迫使其他国家做出让步，缩小美国贸易逆差。

拜登政府时期：实行以重建基础设施、促进绿色转型和维护多边合作为主要内容的可持续发展政策。

拜登政府上台后，面对新冠疫情、气候变化、社会不平等等诸多挑战，将制造业作为实现经济复苏和社会公正的重要领域，出台了《基础设施建设法案》（2021）、《确保未来由美国工人在美国制造》（2021）、《芯片与科学法案》（2022）、《通胀削减法案》（2022）等一系列法案和行政命令，旨在通过增加财政支出、提高企业税率、修缮基础设施、发展清洁能源、扩大社会福利等方式，来推动传统制造业如交通、建筑等产业实现绿色转型，重点发展新能源汽车、半导体等新兴产业，并加强与盟友和伙伴的多边合作，寻求以此加速美国制造业回流。

总体来看，美国的制造业回流政策在每轮政策刺激的初期均能取得一定成效，但所面临的国内市场需求不足、国际竞争压力增大、产业人才和技术短缺、环境和社会成本增加等制约因素也日益凸显，从而制约了这些政策获得进一步的效果。

工业用电占比甚至低于十年之前

一个发达的国家应该是一个拥有强大生产力的现代化工业国家。衡量一个国家的工业水平有一个重要的指标：工业用电量。

工业用电量是指一定时期内一个国家或地区工业生产活动所消耗的电能数量，其水平反映了该经济体工业规模、结构和效率的实际情况，其变化趋势则是评估工业发展潜力和方向的先行指标。

根据美国能源信息署的统计数据，2022年工业部门的电力消耗为1.01万亿千瓦时，同比增长仅约0.7%，总千瓦时数比2000年低约5.3%。

从占总用电量比例来看，2022年全美工业部门用电占比为25.8%，同样低于2000年的31%，甚至低于2013年制造业回流政策密集出台前的26.5%和2013~2022年占比平均值26.2%，更远低于主要新兴经济体的工业部门用电占比。

按部门对比，2022年美国工业部门用电总量低于商业部门的1.37万亿千瓦时和居民部门的1.42万亿千瓦时，即使算上工业部门自发电量1400.05亿千瓦时也未及其他部门，显示出即便刺激政策出台14年之久，美国工业部门在总体用电中也远未重新上升到主导地位，实现“再工业化”目标。

从具体产业看，奥巴马政府的政策重点在于复苏和发展汽车、清洁能源、航空等产业，特朗普政府侧重于保护和扩张石油、天然气、煤炭、钢铁等传统产业，拜登政府则着眼于半导体、电动汽车、人工智能、生物技术等战略性产业的创新和竞争。

然而，根据国际能源署的最新可用数据，2020年美国工业部门中，化学、原油和天然气、制浆和造纸、基本金属、食品、非金属矿物制品、塑料和橡胶制品、纺织品、汽车制造业和精炼石油产品等十大行业占工业用电量的比重为86%，近三届美国政府重点扶持的产业在工业用电量排名中均未取得长足进步。

这一点也从各制造业产业增加值中得到了体现。根据美国国家标准技术研究所2022年10月发布的《制造业统计报告》，2021年全美工业分类11个耐用品产业中只有1个产业的年复合增长率超过同期GDP年复合增长率（4.2%），为计算机及电子产品产业（6.62%），而作为制造业回流重点产业的原生金属产业（3.65%）、汽车产业（1.83%）、其他运输设备产业（0.93%）、机械产业（0.14%），年复合增长率均低于或远低于GDP年复合增长率。8个消耗品产业的情况更为糟糕，其中只有3个增加值高于2006年的水平，分别为塑料及橡胶制品产业（年复合增长率0.60%）、石油和煤炭产品产业（0.54%）、食品/饮料/烟草制品产业（0.38%），其余均为负值。

另一组数据显示，2023年1~2月，美国总用电量为6135亿千瓦时，同比下降4.4%。其中：

居民用电为2458亿千瓦时，同比下降8.1%，占比40.06%；

商业部门为2109亿千瓦时，同比下降1.4%，占比34.38%；

工业部门为1556亿千瓦时，同比下降2.3%，占比25.37%；

运输部门为11.17亿千瓦时，同比下降1.2%，占比0.18%。

2023年初，美国不仅工业用电量在同比下降，总用电量也在同比下降，这表明美国的制造业回流和经济复苏远未达到预期效果。

美国再工业化的难点

美国的制造业回流是一项长期而艰巨的任务，之所以目前仍未取得明显成效，主要受限于以下几个因素：

首先，重振制造业需要相对完整的产业体系、具有竞争力的优势产业链条和雄厚的物流、通信等基础设施配套，而建立这样一套齐全的发展框架并非短时间内所能完成。

在经济全球化和自由贸易的背景下，美国的高端制造业要与发达国家竞争，中低端制造业要与蓬勃发展的新兴经济体竞争，在劳动力成本、资源禀赋、产业链和基础设施等重要方面已经不具有优势的情况下，美国的制造业即使回流了，也不太可能重新建立起竞争优势。

其次，金融驱动发展的逻辑和路径依赖严重阻碍制造业回流。

从美国的GDP构成来看，第一产业农业只占GDP的1%，第二产业工业的占比只有19%，第三产业服务业占比80%。美国的金融产业占据了其经济的主导地位，也是其全球霸权的重要工具，表明美国是典型的靠金融驱动发展的帝国。

金融产业的强势和过度发展，削弱了实体经济的投入和创新，导致了制造业空心化、技术流失、就业减少、供应链断裂等问题。同时，过度发展的金融产业追求短期利润和高回报，导致企业和投资者对制造业的投资意愿和耐心降低，使得制造业的长期发展和转型升级受阻。另外，过度发展的金融产业也长期影响着美国政府的政策制定和执行，导致美国政府对金融的监管和风险防范不足，对财富分配和社会公平不重视，这些都不利于美国实现真正的再工业化。

第三，美国再工业化面临着国内政治分歧和阻力。

在美国，不同的政党、利益集团和地区对于再工业化的必要性、可行性和优先性有着不同甚至相互冲突的看法和诉求。例如，民主党倾向于支持环保、劳工权益、社会福利等议题，共和党则倾向于支持减税、放松监管和自由市场等议题，这些对立的政治立场往往导致在制定和执行再工业化相关政策时出现分歧和僵局。

在与制造业密切相关的具体产业政策上，两党的分歧也十分严重。比如，能源领域民主党倾向于推动清洁能源的发展，而共和党倾向于支持传统能源的开发；贸易领域民主党倾向于利用多边贸易体系和规则，而共和党倾向于实行单边贸易保护和制裁；教育和培训领域民主党倾向于增加公共教育的投入和普及，而共和党倾向于支持私立教育的发展和竞争。

这些政治分歧和阻力不仅影响了再工业化的效率和效果，也增加了再工业化的成本和风险。

第四，美国的保护主义政策将反噬制造业回流。

当今世界政治经济格局正经历着深刻的变革，美国的制造业回流政策具有明显的保护主义和单边主义色彩，违背了全球合作发展的潮流趋势。这不仅会引发贸易摩擦、技术竞赛、地缘冲突等问题，更会反噬美国自身，急剧抬高其再工业化成本，削弱其供应链弹性。如果美国不能走上开放融通、合作共赢的产业发展道路，其再工业化的战略目标很可能成为“空中楼阁”。■